成立新界優化發展局

成立新界優化發展局

土地供應「大辯論」進行得如火如荼之際，特首林鄭月娥公開表態，認為未來增加土地主要靠填海解決。筆者不明白坊間為何對此說法如此大反應。身為特首，站在她的高度和她對問題的透徹了解，真實地說出自己的觀點，實在無可厚非。

特區政府2016年10月公佈了《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》研究報告，勾劃出兩個策略增長區：東大嶼和新界北。事實上，筆者始終認為，維港以外填海和整合新界土地資源，是兩個最正確增闢土地的方向。

先為香港整體陸地分布作盤點：香港島約78.64平方公里，九龍約46.94平方公里，大嶼山147.16平方公里，其餘島嶼共85.5平方公里；新界土地（不含新界島嶼）總面積約748.18平方公里(即74818公頃)，佔香港陸地總面積的68%。

新界過萬公頃土地尚待開發

根據規劃署2015-2024人口分布推算，新界人口2017年接近384萬人，是總人口741萬人的52%，年增長率為1.1%；相對香港島的-0.6%、九龍的+0.6%，可見將來大力發展新界未開發土地，是合理的重要選項。

正在規劃中的多個「新發展區」，包括古洞北和粉嶺北新發展區、洪水橋新發展區、元朗南發展區、錦田南發展區。4個「新發展區」合共佔地約1100公頃，可提供約183000個住宅單位，供約500000人居住。此外，《2030+》提及的「新界北策略增長區」研究範圍佔地面積約5300公頃，扣除古洞北和粉嶺北新發展區的320公頃後約為5000公頃，亦正在進行規劃研究。

根據大舜基金2015年11月的土地與房屋供應研究報告，扣除已開發土地、郊野公園等生態敏感區域，以及上述的「新發展區」和「新界北策略增長區」，全港剩下可考慮作開發的零散地塊總面積不超過5300公頃，其中超過3900公頃在新界。

有研究社指出，新界存在1192公頃棕地中約723公頃土地未被納入任何規劃。2017年10月18日立法會文件又指出，在新界有約913公頃的「鄉村式發展」用地仍未經批租或撥用政府土地。

總結以上4個「新發展區」、「新界北策略增長區」和其他零散土地的數字，新界可考慮開發的土地合共約有10000公頃，當中包含約723公頃未開發的棕地和未經批租的913公頃「鄉村式發展」用地。此10000公頃(即100平方公里)的土地，如果能夠好好規劃、進行土地資源大整合和土地用途重構，應該是解決土荒的重要法門。

用好「土地兌換證」機制

為此，筆者建議成立「新界優化發展局」（New Territories Development Optimization Authority, NTDOA），研究、規劃和統籌這10000公頃的土地用途重構，兼顧發展與保育，尋求一條優化發展新界之路。

新界發展一直存在很多複雜問題，例如土地業權分散、土地契約文件殘缺、私人土地不連貫、地塊形狀不規則兼零碎、土地用途不規範、棕地作業、生態嚴重破壞、環境污染、衛生及安全隱患等；加上歷史遺留下來的丁屋政策（仍在司法覆核中）、祖堂業權複雜、業權所有者缺位、鄉事關係、路權、眾多發展商「埋釘」等等所引起的法律、產權、規劃等問題，並非簡單的「公私營合作」便能輕易解決。

建議政府把該10000公頃土地全部納入類似「新發展區」發展模式的「特定新發展區」範圍，並根據最優化發展理念制定規劃大綱草圖。在該「特定新發展區」範圍內的原來土地擁有者，亦可在該規劃大綱草圖刊憲後的6個月內，提出替代方案供NTDOA考慮。

NTDOA同時引用《土地收回條例》收回所有私人擁有的土地，包括發展商手上的土地。在此基礎上，所有私人土地業權擁有者有兩個選擇：一是接受政府的收購價和各項補償安排；二是以土地按一定比例向政府兌換類似從前的「換地權益書」的「土地兌換證」。這些「土地兌換證」可用作將來在同一個「特定新發展區」內投地之用。

舉例說，在某個「特定新發展區」內，其總面積是100公頃，100公頃內有若干地屬政府地和私人地；又假設這些私有土地的總面積為60公頃，官地的總面積為40公頃。政府引用《土地收回條例》一併處理一些找不到業權擁有人的私有土地。重組後的100公頃土地，假設有30公頃用作私人發展用途（包括住宅或商業），該範圍的「土地兌換證」可按一定比例（如四換一）換取拍賣地塊的原始股權。

這些「土地兌換證」持有人合共持有該拍賣土地權益的原始股權20%。這些供私人發展的土地發展權，在陽光下公開拍賣或招標，價高者得，賣地收入歸庫房，條件是發展商只分得該發展項目利潤的80%，其餘20%利潤歸這些「土地兌換證」持有人。

當然，該20%權益按政府收地賠償價作價，發展商將來投入超出80%權益等值價款以外的支出，將作為向項目公司的股東貸款並收取利息。這做法可免除「官商勾結」的疑慮，而土地原擁有者又可從土地開發分一杯羹，政府同時可利用市場機制徵收土地，減輕政府的財政負擔。

更全面考慮新界全局問題

建議中的「新界優化發展局」是一法定機構，其組成還是應該由政府主導，會較有公信力，以政府官員為主席，並吸納社會各界專業精英為成員，非官守成員應佔NTDOA的管理委員會成員人數的過半。NTDOA下設「新界發展公司」(New Territories Development Corporation, NTDC)，負責項目經理職能，監察成功獲得發展權的發展商的正常運作。遇有需要政府政策支持及各部門間的協調，可向政策創新與統籌辦事處尋求協助。

有需要時，NTDC亦可以持有部分用作私人發展土地權益的原始股，又或持有一些發展項目的收租物業，以維持NTDC的健康財政。

按此機制，由政府主導的NTDOA管理委員會，將更有效地協調政府內部各部門的關注和要求。採取由NTDOA制訂的「新發展區」規劃大綱草圖，是先由上而下刊憲公示，然後再由下而上，由各方提出意見。這做法較容易擺平眾多持份者的矛盾。

過去多個「新發展區」的規劃研究，都是各自為政，只處理個別「新發展區」範圍內原區重置受影響的設施。成立NTDOA後，則視整個新界為一個大棋盤，屆時全新界受影響的棕地作業，便可集中搬到龍鼓灘，從而騰出較多用地在原「新發展區」範圍內作其他用途，獲取更多規劃紅利。

也許是因為西九龍文化區管理局過去的管治和營運情況，林鄭月娥暫時擱置甚或放棄成立醞釀多年的海濱管理局。為了更有效釋放新界的發展潛力及解決地荒問題，特區政府要有一定政治決心和毅力去成立「新界優化發展局」，以及克服種種困難和消除障礙。