「人大釋法」不是洪水猛獸

「人大釋法」不是洪水猛獸

自1997年主權回歸以來，每當涉及全國人大是否要對特區終審法院審理的案件進行釋法時，總會聽到一種說法，認為「人大釋法」會破壞香港的司法制度。其中一些個別政黨和以法律為專業的團體，每聞「人大釋法」四個字色變，覺得人大一釋法，便等於破壞香港法治。

英美法官同受「制約」

他們反對「人大釋法」的最大擔心是基於大陸與香港的法律制度不同，政治制度有異，一旦中央政府通過「人大釋法」，就會凌駕香港的終審法院，意味政治將影響香港的最高司法權。

另一個最常援引的說法是，香港繼承的是英國普通法，這套法有其至高無上的司法權威基礎，無論是特區政府或立法會都碰不得。因此，這套法也為英式司法制度下的法官製造唯我獨尊的「司法獨立」的權威，人大行使釋法權，就會破壞香港法官的權威。

其實，無論是英國或美國的實踐經驗，所謂司法機構本身的「審權」不受政治影響的說法，是不能成立的。

在英國，法院和國會的權力早就有過爭持，最後連法官之間也有不同的見解。

實際的案例早見於1610 年， 英國法官覺克（Coke） 在「Bonham」一案裁斷說： 「普通法賜予法庭的極權超越國會。」

可是於1871 年在「Lee V. Bude and Torrington Junction Railway Company」一案，法官威利斯（Willes）卻裁斷說：「即使國會立法不恰當，也只能由國會立法加以糾正。

只要這個法律存在的一天，法庭便非遵守不可。」到底覺克或者威利斯兩個法官，誰更能準確道出國會和法庭的權力，究竟孰大孰小、孰先孰後？

首先，從英國國會與法庭的互動中，可以看到國會在立法之後，並不是放手任由法庭隨意解讀法律條文，反而會密切關注法庭的一舉一動。一旦發現法庭在「釋解」法律條文時有悖立法的原意，便會從速加以立法增訂。

此外， 從普通法的執行指引原則看， 基域（Keir）、羅臣（Lawson）和賓尼（Bentley）在他們著名的Cases in Constitutional Law 一書中，便指出三點原則性的指引予普通法的執行。

第一是國家不可能被訴訟，除非有明確的立法條文所指；第二是基本權利不能撤銷，直接立法規定者例外；第三是當國家進入緊急狀態期間，行政部門可擴大權力，相對地，法庭便收縮執法權。

這三點指引原則正好證明，就算援用普通法也不能令到法庭權力凌駕國會和內閣。

「法律至上」有其不足

美國憲法的最終釋法權掌握在「憲法法庭」，這個法庭由九位最高法院法官組成。這些法官均由總統提名，然後經國會審查後確任。

一個擺明的事實是，總統提名最高法院法官時，都會從自己的司法界朋黨物色，人選的政治立場必須貼近自己的政黨。

每任總統總會爭取「憲法法庭」組庭的九人之中，與自己政見相同的法官可以佔多數。這種提名過程的政治考量和運作，實際上已令這些法官從一開始就難以完全恪守政治中立。

因此， 翰旻（Herman Finer） 在其權威著作The Theory and Practice of Modern Government 一書中直指： 「太多案例顯示美國法官判案時持有個人偏見；相比起英國法官，美國法官像政治家多過法官」。

最後，回來說香港的釋法權問題。以英美的釋法來評斷，英國最高法院的釋法權已給國會虛化，美國憲法法庭的釋法權也給總統和政黨侵蝕掉。

如果香港要求終審法院做到自己享有絕對至高無上的釋法權，這種主張屬「法律主義」至上，其不足取之處甚多。

最重要的是，行政和立法兩部機器的人事由選舉產生，是民意的代表。不由選舉產生的法官其權力受到行政、立法的制約，是基於民主的考量。

因為一旦法官的釋法權不受立法和行政制約，便會出現「司法極權」的情況。

「權力不受制約易生腐敗，極度的權力會帶來極度的腐敗」，這是英國政治學者戛頓（Acton）的名言。為了不讓行政、立法和司法的權力腐敗，由是有三權互相制約機制（Check and Balance）的設計。

司法覆核逐漸脫序

自九七主權回歸後，香港的政情出現行政與立法兩權難以配合。一方面不能像美國總統制下那樣行政主導，另一方面又沒有英國國會至上的體制。更糟的是，立法會內的黨派對立嚴重，在重大立法上沒有對話，只有對決，市民和團體一遇問題，都只能以自己的利益出發，不能指望立法權（立法會）或行政權（政府）。

再加上一些政黨往往基於本身的政治目的，以「維護法治」為名在背後大力操作，於是司法覆核近年蔚然成風，一案未平，一案又起。

像今次「港珠澳大橋工程」的司法覆核，納稅人要為此多花六十五億公帑；還有上周的「外傭居港權案」政府敗訴，港人要面對十多萬合資格的外傭及其家屬湧來香港等，就是最好的明證。

如此一來，一方面是立法和行政的長期不和，導致彼此失去對法庭的應有制約力；另一方面，不斷的司法覆核裁決，又突顯了法官權力不受制約。

司法覆核的法律功能正逐漸脫序，變得政治化，褪變成處理社會矛盾和政爭的工具。如此下去，可以預見，香港的「法律主義」至上的趨勢將進一步惡化，今後很多政府重要的發展計劃（例如填海工程等）、大小政策，乃至政改，都會給司法覆核扯後腿，甚至最終拉倒。

惡性循環的最後結果，是搞到「三敗俱傷」，三權都失去民意認同。若任由這情況發展下去，香港的司法制度最終也會給自己日益膨脹、但不自覺的權力擴張而遭到嚴重的損害。

因此，在這個背景下看《基本法》第158條賦予人大的釋法權，乃有其正面的現實意義；至少在有需要的情況下，它可幫助行政權、立法權穩住其制約司法權的作用。

更何況第158條也說明「全國人大」的釋法並非自把自為。這條文說明「人大釋法」針對兩點：第一是有關「中央人民政府管理的事務」；第二是「中央和香港特別行政區關係的條款」。

即使如此，條文還點明只有涉及條款的解釋會影響到案件的判決，且該案又會出現「不可上訴的終局判決」的情況下，才提請「人大釋法」。況且，公道地說，觀乎北京在回歸這十多年來，對有關《基本法》的問題，都採取比較務實和謹慎的態度，並沒有毫無節制的濫用其憲制下的釋法權利。

香港作為中國的一個特別行政區，有不少事務歸主權國的中央政府管轄（如外交和軍事），也有不少事務涉及香港與中央的關係，「人大釋法」有兩點無可厚非：即中央權內的事與司法制約的事。因此，既然「人大釋法」中規中矩，不是什麼洪水猛獸，只是體現香港在一個主權國家和一國兩制下的特殊憲制地位和角色，這又何來一提「人大釋法」，就會破壞香港的法治？

大舜政策研究中心主席、立法會議員

何鍾泰博士