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成立新界優化發展局
 
大舜基金智囊團成員 張量童先生
信報   |   2018-08-04
 

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成立新界優化發展局

 

土地供應「大辯論」進行得如火如荼之際,特首林鄭月娥公開表態,認為未來增加土地主要靠填海解決。筆者不明白坊間為何對此說法如此大反應。身為特首,站在她的高度和她對問題的透徹了解,真實地說出自己的觀點,實在無可厚非。

 

特區政府2016年10月公佈了《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》研究報告,勾劃出兩個策略增長區:東大嶼和新界北。事實上,筆者始終認為,維港以外填海和整合新界土地資源,是兩個最正確增闢土地的方向。

 

先為香港整體陸地分布作盤點:香港島約78.64平方公里,九龍約46.94平方公里,大嶼山147.16平方公里,其餘島嶼共85.5平方公里;新界土地(不含新界島嶼)總面積約748.18平方公里(即74818公頃),佔香港陸地總面積的68%。

 

新界過萬公頃土地尚待開發

根據規劃署2015-2024人口分布推算,新界人口2017年接近384萬人,是總人口741萬人的52%,年增長率為1.1%;相對香港島的-0.6%、九龍的+0.6%,可見將來大力發展新界未開發土地,是合理的重要選項。

 

正在規劃中的多個「新發展區」,包括古洞北和粉嶺北新發展區、洪水橋新發展區、元朗南發展區、錦田南發展區。4個「新發展區」合共佔地約1100公頃,可提供約183000個住宅單位,供約500000人居住。此外,《2030+》提及的「新界北策略增長區」研究範圍佔地面積約5300公頃,扣除古洞北和粉嶺北新發展區的320公頃後約為5000公頃,亦正在進行規劃研究。

 

根據大舜基金2015年11月的土地與房屋供應研究報告,扣除已開發土地、郊野公園等生態敏感區域,以及上述的「新發展區」和「新界北策略增長區」,全港剩下可考慮作開發的零散地塊總面積不超過5300公頃,其中超過3900公頃在新界。

 

有研究社指出,新界存在1192公頃棕地中約723公頃土地未被納入任何規劃。2017年10月18日立法會文件又指出,在新界有約913公頃的「鄉村式發展」用地仍未經批租或撥用政府土地。

 

總結以上4個「新發展區」、「新界北策略增長區」和其他零散土地的數字,新界可考慮開發的土地合共約有10000公頃,當中包含約723公頃未開發的棕地和未經批租的913公頃「鄉村式發展」用地。此10000公頃(即100平方公里)的土地,如果能夠好好規劃、進行土地資源大整合和土地用途重構,應該是解決土荒的重要法門。

 

用好「土地兌換證」機制

為此,筆者建議成立「新界優化發展局」(New Territories Development Optimization Authority, NTDOA),研究、規劃和統籌這10000公頃的土地用途重構,兼顧發展與保育,尋求一條優化發展新界之路。

 

新界發展一直存在很多複雜問題,例如土地業權分散、土地契約文件殘缺、私人土地不連貫、地塊形狀不規則兼零碎、土地用途不規範、棕地作業、生態嚴重破壞、環境污染、衛生及安全隱患等;加上歷史遺留下來的丁屋政策(仍在司法覆核中)、祖堂業權複雜、業權所有者缺位、鄉事關係、路權、眾多發展商「埋釘」等等所引起的法律、產權、規劃等問題,並非簡單的「公私營合作」便能輕易解決。

 

建議政府把該10000公頃土地全部納入類似「新發展區」發展模式的「特定新發展區」範圍,並根據最優化發展理念制定規劃大綱草圖。在該「特定新發展區」範圍內的原來土地擁有者,亦可在該規劃大綱草圖刊憲後的6個月內,提出替代方案供NTDOA考慮。

 

NTDOA同時引用《土地收回條例》收回所有私人擁有的土地,包括發展商手上的土地。在此基礎上,所有私人土地業權擁有者有兩個選擇:一是接受政府的收購價和各項補償安排;二是以土地按一定比例向政府兌換類似從前的「換地權益書」的「土地兌換證」。這些「土地兌換證」可用作將來在同一個「特定新發展區」內投地之用。

 

舉例說,在某個「特定新發展區」內,其總面積是100公頃,100公頃內有若干地屬政府地和私人地;又假設這些私有土地的總面積為60公頃,官地的總面積為40公頃。政府引用《土地收回條例》一併處理一些找不到業權擁有人的私有土地。重組後的100公頃土地,假設有30公頃用作私人發展用途(包括住宅或商業),該範圍的「土地兌換證」可按一定比例(如四換一)換取拍賣地塊的原始股權。

 

這些「土地兌換證」持有人合共持有該拍賣土地權益的原始股權20%。這些供私人發展的土地發展權,在陽光下公開拍賣或招標,價高者得,賣地收入歸庫房,條件是發展商只分得該發展項目利潤的80%,其餘20%利潤歸這些「土地兌換證」持有人。

 

當然,該20%權益按政府收地賠償價作價,發展商將來投入超出80%權益等值價款以外的支出,將作為向項目公司的股東貸款並收取利息。這做法可免除「官商勾結」的疑慮,而土地原擁有者又可從土地開發分一杯羹,政府同時可利用市場機制徵收土地,減輕政府的財政負擔。

 

更全面考慮新界全局問題

建議中的「新界優化發展局」是一法定機構,其組成還是應該由政府主導,會較有公信力,以政府官員為主席,並吸納社會各界專業精英為成員,非官守成員應佔NTDOA的管理委員會成員人數的過半。NTDOA下設「新界發展公司」(New Territories Development Corporation, NTDC),負責項目經理職能,監察成功獲得發展權的發展商的正常運作。遇有需要政府政策支持及各部門間的協調,可向政策創新與統籌辦事處尋求協助。

 

有需要時,NTDC亦可以持有部分用作私人發展土地權益的原始股,又或持有一些發展項目的收租物業,以維持NTDC的健康財政。

 

按此機制,由政府主導的NTDOA管理委員會,將更有效地協調政府內部各部門的關注和要求。採取由NTDOA制訂的「新發展區」規劃大綱草圖,是先由上而下刊憲公示,然後再由下而上,由各方提出意見。這做法較容易擺平眾多持份者的矛盾。

 

過去多個「新發展區」的規劃研究,都是各自為政,只處理個別「新發展區」範圍內原區重置受影響的設施。成立NTDOA後,則視整個新界為一個大棋盤,屆時全新界受影響的棕地作業,便可集中搬到龍鼓灘,從而騰出較多用地在原「新發展區」範圍內作其他用途,獲取更多規劃紅利。

 

也許是因為西九龍文化區管理局過去的管治和營運情況,林鄭月娥暫時擱置甚或放棄成立醞釀多年的海濱管理局。為了更有效釋放新界的發展潛力及解決地荒問題,特區政府要有一定政治決心和毅力去成立「新界優化發展局」,以及克服種種困難和消除障礙。

 

大舜基金智囊團成員 張量童先生

 
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