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「一業兩管」制度實施十周年來龍去脈
 
大舜政策研究中心主席 何鍾泰博士
信報 -「舜息廣博」   |   2013-04-05
 

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「一業兩管」制度實施十周年來龍去脈

2003年,規管本港銀行證券業務的「一業兩管」政策正式開始運作。這套繁複的監管機制,在2008年雷曼迷債事件引致的國際金融海嘯發生後,被揭發問題叢生,對銀行的銷售手法監管不夠嚴謹,是導致大批雷曼投資者(大家稱之為「苦主」)血本無歸的直接原因。今適逢「一業兩管」實施十周年,且與讀者回顧這段令港人痛心的金融界歷史。

一業兩管的由

多年前,銀行作為認可機構所經營的證券業務獲得豁免,並不受證券及期貨事務監察委員會(證監會)監管。後來政府希望制訂一套規管架構和制度,以便為投資者提供足夠和合理的保障,盡量減少重疊監管和監管成本,並對銀行及獲證監會發牌的中介人施行一套一致的規管標準,遂決定修改有關機制。 

2003年4月1日,《證券及期貨條例》及《銀行業(修定)條例》正式生效。根據新法例,銀行與其他證券買賣持牌人一樣,必須受到證監會制訂的標準約束;然而,對銀行進行前線監管的權力,卻歸屬香港金融管理局(金管局),形成所謂「一業兩管」的局面。至於負責金融市場方面,是由兩個委員會擔任,一是金融監管機構議會(Council of Financial Regulators),主席是財政司司長,而另一是金融市場穩定委員會(Financial Stability Committee),主席是財經事務及庫務局局長。

立法會調查發現漏

儘管一業兩管制度的出發點可取,目的包括使到監管銀行及證券行是一致性,但當2008年9月15日發生的雷曼迷債事件,卻暴露了它的嚴重漏洞。本港超過43700名投資者,透過銀行購買了總值逾202.3億元的雷曼迷你債券及相關結構性金融產品。雷曼公司倒閉後,大批苦主紛紛向證監會、金管局、立法會、警方、傳媒等渠道投訴銀行銷售手法不當,令他們蒙受損失。 

鑑於事件的規模和嚴重性,立法會決定成立小組委員會展開調查,跟着又通過授權小組委員會,使用「立法會(權力及特權)條例」。小組委員會成立時有27位委員,一致決定由筆者出任主席,進行了歷時三年零八個月的調查,期間召開163次會議,當中包括106次聆訊(連同預備會議,筆者共召開了400多次會議),共傳召62名證人,包括財政司司長、財經事務及庫務局局長、證監會及金管局高層人員、銀行高層及前線人員,以及投資者(苦主),他們都是在宣誓之下作供,有逐字紀錄。不少有關機構,包括立法會,亦聘用了御用或資深大律師,經過長時間而深入的探究,小組委員會發現,銀行證券業務在金管局和證監會分工管轄下,問題處處。 

銀行內部監管寬

在銀行售賣金融產品的前線人員,有別於證監會轄下的中介人,毋須領牌便可執業;而金管局並非直接監管銀行的前線人員,它只是依賴銀行管理層對下屬進行監管,確保其符合證監會的《操守準則》。可是基於業務上的激烈競爭,銀行未必會對屬下銷售人員作出所需的監察,這亦令金管局難以及早發現銀行員工的違規行為。 

牽涉在雷曼事件的銀行共19間,小組委員會選擇其中6間作出傳召,理據是這些銀行都是銷售雷曼迷債或相關結構性金融產品數量較多及接獲投訴較多的。出席立法會聆訊的6間銀行管理層皆供稱,銀行有就相關規定,向前線員工提供培訓及指引;但證據顯示,銀行職員並非每宗交易皆遵守規條。根據證監會的《操守準則》,中介人有「認識你的客戶」("Know Your Client")的責任,並須為擬購買金融產品的客戶作出「適合性評估」("Suitability Test"),以確定他們承受風險的能力。 

不過,許多位曾出席應訊的投資者,只是教育水平不高的退休人士或家庭主婦,根本不應向他們銷售雷曼結構性產品,卻獲評估為適合購買該等產品的人。例如有一名家庭主婦,沒接受過任何正式教育,亦無投資任何股票或信貸掛鈎票據的經驗;由於她購買「迷你債券系列35」時已超過65歲,故曾向負責處理交易的銀行職員表示疑慮,認為該隻3年期的產品,較她一向存放的定期存款的年期更長;最後,她卻以近半數的可動用資金投資於該產品。 

此外,不少投資者都不知道應該有產品的章程,銀行前線人員又沒向他們提及。因此小組委員會認為,儘管銀行訂有文件上的指引及程序,但個別銷售人員未必在所有情況下,都已妥善遵守相關規定及證監會的《操守準則》,顯示部分銀行的管理層缺乏有效的內部監控和監督。

培訓材料帶誤導

調查又發現,銀行向員工提供的培訓材料載有誤導性資料。這些由協調分銷商提供、疑未經銀行獨立審查的材料指出,迷你債券得到證監會認可,可向普遍投資者銷售。事實上,證監會只根據《公司條例》認可迷你債券的文件可供註冊,只批准產品的宣傳單張是合適的,而並非認可產品本身或產品適合銷售予任何投資者! 

立法會調查顯示,並非所有銷售人員、甚至銀行管理層,均對何謂迷你債券得到「證監會認可」有正確的理解。此事反映銀行未有履行中介人的責任,確保員工使用的培訓材料內容準確,以致他們可能向客戶傳達不正確的訊息。

監察調查及懲處機制繁

除了上述問題,一業兩管最為人詬病之處,是其繁複的監察、調查和懲處機制。金管局雖負責監督銀行、偵察違規情況和進行初步調查,但倘若發現任何涉嫌違反規例的情況,金融管理專員並不能對銀行及其從事受規管活動的人施加紀律制裁,這項權力歸於證監會。證監會接獲轉介個案後,必須有理由查訊某機構是否犯失當行為,並須在諮詢金融管理專員後,才能展開調查;而在施行任何紀律處分之前,也須諮詢金融管理專員。

如此複雜迂迴的監管機制,自然窒礙運作和執行成效。資料顯示,在雷曼倒閉前,金管局的恆常監管程序並未有及早發現並糾正任何嚴重的不當銷售問題,對違規銀行的懲罰數目亦偏低。2003年4月至2008年9月期間,金管局共處理178宗註冊機構涉嫌不當銷售投資產品的個案,其中72宗個案是在日常監管中發現;在該72宗個案中,僅22宗是在2008年之前發現。 

在上述的5年期間, 金管局曾轉介9宗個案予證監會採取適當行動,而證監會就其中3宗個案採取執法行動。然而,雷曼倒閉後不久,大量針對銀行違規銷售的投訴湧現,截至2009年9月,金管局共接獲21712宗投訴,個案數目與之前大相逕庭,反映了當局一直以來監管不力。 

經立法會調查後,截至2012年3月29日,在逾21000宗投訴個案中,共有15769宗個案透過依據《證券及期貨條例》第201條達成的不同和解協議獲得解決;另有3370宗個案則透過多家銀行制訂的加強投訴處理程序獲得解決。 

調查建議及優化措

針對「一業兩管」制度的弊端,立法會雷曼事件小組委員會在其發布的調查報告中,特別提出逾五十項建議,盼能改善日後對銀行證券業務的規管。重要的建議包括,加強對銀行的監管、提高投訴個案調查進展的透明度、將可以對銀行作出調查及紀律處分的權力,賦予單一監管機構等。

經歷迷債風波後,金管局及證監會汲取教訓,推出多項優化措施,盼能堵塞一業兩管的種種漏洞,如規定銀行為銷售過程錄音、實施落單冷靜期、進行喬裝客戶檢查計劃以測試銷售程序等,部分措施已在短期落實。

外國制度可供借

優化後的一業兩管制度,是否能有效防止迷債事件重演,仍有待觀察。若成效不彰,當局也可考慮證監會的建議,仿效英國成立一個「超級監管機構」,負責統一監理全國的金融服務業;當然,凡事有利有弊,若把權力集中於單一機構,或會造就「獨裁王國」的局面,這樣亦非民眾所樂見。總之,制度各有好壞之處,當局宜因應本地社會環境的條件,謹慎衡量取捨。 

金融業作為香港的經濟命脈,監管制度必須嚴謹妥善,才能穩定投資者的信心,讓經濟繼續蓬勃發展。謹盼本港的金融制度逐步臻於完美,可以駕馭任何國際金融風浪,不再重蹈雷曼事件的覆轍。

大舜政策研究中心主席 何鍾泰博

 
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